CONCORDATO Y CONSTITUCIÓN. Doctor Enrique Quintero Valencia

El Concordato no se celebra entre Estados. La Iglesia Católica no es un Estado. La Iglesia Católica, la ONU, la OEA, la Cruz Roja, la Soberana Orden de Malta, no son Estados. Son personas jurídicas de orden internacional, y por lo tanto pueden firmar tratados con otras personas jurídicas o con los Estados.

La confusión se da porque el Papa no sólo es el representante legal de la Iglesia Católica, sino que es el Jefe de Estado y de Gobierno del Estado Vaticano. Los Concordatos no se firman con el Estado Vaticano sino con la Iglesia Católica, cuya nombre jurídico internacional es la Santa Sede Apostólica. La Iglesia Católica es persona jurídica internacional desde los tiempos del Emperador Constantino, por decir lo menos, o sea hace diecisiete siglos y desde entonces ha venido celebrando concordatos con Estados católicos y no católicos para regular las relaciones, determinar la disciplina eclesiástica y aún plantear algunas doctrinas morales. Actualmente existen más de ciento cincuenta Concordatos vigentes.

El Estado Vaticano, en cambio entra a la historia en 1929, cuando el gobierno de Benito Mussolini le otorga al Papa un pequeño territorio de cuarenta y cuatro hectáreas, que en adelante será el sustento físico del Estado Vaticano. Anteriormente, el Pontificado tuvo algunos territorios con los que se configuraron los llamados Estados Pontificios, de los que fue privado dentro del proceso de la unificación territorial y política de Italia promovido por Garibaldi y Mazzini. Esos Estados Pontificios desaparecen jurídicamente en 1870.

El primer Concordato entre Colombia y la Santa Sede se firma en 1887, bajo la influencia política de Rafael Núñez. Buscando solucionar los problemas derivados de los privilegios otorgados a la Iglesia Católica se negocia un nuevo Concordato bajo el gobierno de Alfonso López Pumarejo. Este se firmó (Concordato Echandía-Maglione) pero nunca se ratificó por las difíciles relaciones entre la República Liberal y la Iglesia Colombiana, aliada de los terratenientes afectados por las leyes agrarias y sociales.

Se negoció y firmó un nuevo Concordato bajo el gobierno de Misael Pastrana Borrero, el Concordato VÁSZQUEZ CARRIZOSA-PALMAS. Este Concordato de 1973 se lleva al Congreso, y es aprobado por la Ley 20 de 1974. Aprobado por el Congreso de la República e incluído todo su articulado en la Ley 20 de 1974, fue ratificado y entró en vigencia. La Convención de Viena de 1969, sobre Derecho de los Tratados, vigente para Colombia a partir de 1985, estipula que un Tratado rige para los contratantes a partir de su ratificación. Si se duda de que una norma de 1985 obligue para un Tratado firmado y ratificado antes de ella, entonces se tendría en cuenta la costumbre internacional, igualmente obligante: Los Tratados rigen a partir de su ratificación, y no pueden ser desconocidos unilateralmente. La doctrina más aceptada internacionalmente es la que ubica los Tratados por encima de la Constitución de los Estados. En Colombia la jurisprudencia ha sido variable. Generalmente la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado se han abstenido de conocer de normas que constituyen o aprueban Tratados Internacionales, dando aplicación a esa doctrina (Caso de Los Monjes). Otras veces han aceptado la competencia y conocido de las demandas (Caso de Los Monjes, como decisión administrativa, y Caso del Tratado de Extradición con los Estados Unidos). En todos los eventos, surge la inoponibilidad a la otra parte firmante. Las decisiones de las Altas Cortes sobre Tratados no tienen poder vinculante para los cofirmantes o cocontratantes. La Santa Sede no puede ser afectada por un fallo de la Corte Constitucional colombiana, de la misma manera que el fallo recaído sobre el asunto de Los Monjes no vulneró el derecho de Venezuela a esos cayos. O tal como la inconstitucionalidad del Tratado de Extradición con los Estados Unidos no es oponible a ese Estado.

En los considerandos del Decreto 1396 de 1997, que reglamenta parcialmente la Ley 133de 1994, expresa el gobierno colombiano “Que el Concordato entre la República de Colombia y la Santa Sede, aprobado mediante la Ley 20 de 1974 y vigente desde julio de 1975, establece en el inciso 1º del Artículo IV que “El Estado reconoce su verdadera y propia personería jurídica a la Iglesia Católica. Igualmente a las diócesis, comunidades religiosas y demás entidades eclesiásticas a las que la ley canónica otorga personería jurídica, representadas por su legítima autoridad... Que el segundo inciso del mencionado artículo dispone que “gozarán de igual reconocimiento las entidades eclesiásticas que hayan recibido personería jurídica por un acto de la legítima autoridad, de conformidad con las leyes canónicas ... Que la Honorable Corte Constitucional, en Sentencia C-027 de 1993, declaró exequible el Artículo IV del Artículo 1º de la Ley 20 de 1974, tanto formal como materialmente .... Decreta, luego, que “El Estado continúa reconociendo personería jurídica a la Iglesia Católica y a las entidades eclesiásticas erigidas o que se erijan conforme a lo establecido en el Artículo IV del Concordato de 1973. Es decir, el derecho canónico que crea y organiza las diócesis es derecho recepticio, está incorporado a la legislación colombiana, y respetar en ese punto la legislación canónica es cumplir lo mandado por la ley colombiana.

Entonces? El problema es complejo porque se tienen buenas razones de parte y parte. El Concordato está vigente en toda su integridad para las dos potestades soberanas (Colombia y la Santa Sede)que lo negociaron, lo firmaron y lo ratificaron. Pero dada la inexequibilidad parcial decretada por la Corte Constitucional colombiana, ningún funcionario público puede fundar una decisión en los artículos inexequibles porque estaría haciendo uso de una norma que desapareció del panorama jurídico y por lo mismo, de hacerlo, estaría probablemente incurso en prevaricato.

Es obvio que un Concordato firmado en 1973 no tiene por qué adivinar el evento de una Constitución futura. Ese Concordato debía acomodarse –y lo hizo- a la Constitución vigente, que era la de 1886. Posteriormente Colombia se dio otra Constitución, la de 1991, y ésta entró en contradicción con el Concordato preexistente. Una Constitución deroga todas las leyes que le resulten contrarias, excepto las aprobatorias de Tratados, por la supraconstitucionalidad de éstos. De ahí que el fallo de la Corte Constitucional hable de que esta inconstitucionalidad es sui generis, pues sobreviene por razón de las nuevas normas constitucionales. La inconstitucionalidad sobreviniente debe forzar a una renegociación del Concordato para que en el futuro no se reactive este nido de problemas.

La oportunidad para la renegociación es clara, porque habría margen a una clara aplicación de la cláusula rebus sic stantibus, que se entiende incorporada a todos los contratos sinalagmáticos y a los tratados, a saber: Que las cláusulas del contrato o del Tratado rigen y son obligatorias mientras las cosas permanezcan como están. Como en el caso de Colombia las cosas han cambiado, debe entenderse que ha hecho crisis jurídica el Concordato vigente.

Ha de entenderse que el próximo Concordato debe acomodarse a la filosofía constitucional y a los desarrollos legislativos a través de la Ley 133 de 1994, que regula la Libertad de Cultos. Y respetar la voluntad del constituyente que quiso extender a las demás confesiones religiosas reconocidas en el país las consideraciones y privilegios que no afecten la igualdad de los ciudadanos. De hecho, atendiendo a lo previsto en la Constitución y la Ley, el gobierno colombiano celebró un convenio con las confesiones religiosas no cristianas, Tratado público de derecho interno, que fue aprobado por el Decreto 354 de 1998.

En desarrollo de la voluntad del constituyente sobre libertad de cultos, el legislador ha expedido la Ley 133 de 1994 en cuyo Artículo 7º se establece que el derecho de libertad religiosa y de cultos, comprende, entre otros, los derechos de las Iglesias y confesiones religiosas a “establecer su propia jerarquía, designar a sus correspondientes ministros, libremente elegidos ... d) tener y dirigir autónomamente sus propios institutos de formación y de estudios teológicos, en los cuales pueden ser libremente recibidos los candidatos al ministerio religioso que la autoridad eclesiástica juzgue idóneos...” Todo el Capítulo IV lo dedica el legislador en esta norma a definir la autonomía de las Iglesias y confesiones religiosas, en materia de jerarquías, organización y régimen interno. Como se ve, el legislador colombiano garantiza para todas las confesiones religiosas reconocidas el respeto a sus ministros y jerarcas, y a su autonomía en la fundación y organización de institutos para la formación moral y teológica de los mismos.

Esa igualdad, sin embargo, no puede entenderse sin la adecuada ponderación, que no excluye el respeto por la dignidad, tanto personal, como de los cargos y funciones que sus sacerdotes, obispos, rabinos, pastores, ulemas o ayatollahs, ejercen sobre las comunidades religiosas. Esta consideración no lesiona la debida igualdad, como se ve en los fueros que un Estado otorga a sus militares, a sus altos funcionarios, a los diplomáticos extranjeros... pues los prelados católicos no solo tienen funciones pastorales sino responsabilidades administrativas y judiciales, como en el caso de los obispos. De la misma manera deberá extenderse ese especial respeto a los jerarcas de otras religiones con parecida consideración. La jurisprudencia constitucional, que es fundamentalmente principialística y jusfilosófica, ya ha considerado que el concepto contemporáneo de la igualdad no se reduce a tratar a todos como iguales; igualdad es tratar a los iguales como iguales, y a los desiguales como desiguales. Y nuestra misma constitución tiene ejemplos de los llamados privilegios positivos.

De modo que el respeto a las normas canónicas, que es el respeto a las jerarquías definidas a su amparo, es hoy una obligación vigente para los juzgadores colombianos, y seguramente así continuará bajo un nuevo Concordato. La limitación está y estará en que antes de ratificar éste, se examine su conformidad con la Constitución para no incurrir en problemas como los que se dan hoy. Afortunadamente el sistema ya existe, por mandato constitucional, y antes de ratificar cualquier tratado, su texto, aprobado por la ley, debe ser examinado por la Corte Constitucional.